در این پادکست ، سعی داریم یک مفهوم جامع از کسری بودجه،و پایداری مالی ارائه بدهیم. همچنین قصد داریم این بحث را از دید تئوری اقتصاد مطرح کنیم و در انتها پیشنهاداتی در جهت رفع این مشکل نیز ارائه میشود.
در ابتدا مفهوم کسری بودجه را بررسی میکنیم:
مفهوم کسری بودجه و پایداری مالی
بودجه، معیاری برای مدیریت اقتصاد و همچنین ابزار کلیدی سیاست مالی میباشد.
کسری بودجه، زمانی ایجاد میشود که مخارج دولت نسبت به درآمد آن افزایش یابد و دولت باید آن را از طریق قرضگیری تامین کند. بسیاری از بی ثباتیهای اقتصاد کلان مانند بحران بدهی، سرمایهگذاری و رشد اقتصادی، به وجود کسریِ مالیِ دائمی، نسبت داده شده است.
بدهی عمومی یکی از مهمترین و بحث برانگیزترین مباحث اقتصادی میباشد. در اکثر کشورها، کسری بودجه ی پایدار منجر به رشد مداوم نسبت بدهی عمومی به GDP گردیده است.
کسری بودجه به معنی نرخ تغییر در انباشت بدهی است.
منظور از نرخ تغییر در انباشت بدهی حقیقی، تفاوت بین خریدها و درآمدهای دولت بعلاوه بهره بدهی است.
در واقع کسری بودجه شامل دو مفهوم است: کسری کل و کسری اصلی. زمانی که مخارج دولت )بدون در نظر گرفتن پرداختهای بهرهای بدهی) از درآمدهای مالیاتی بیشتر باشد، کسری اصلی داریم.
اگر مخارج دولت بعلاوه بهره بدهی، از درآمدهای مالیاتی بیشتر گردد، آنگاه دارای کسری کل هستیم. پس در مفهوم کسری اصلی، بهره بدهی نادیده گرفته میشود زیرا این بهره نشاندهنده هزینه برنامههای جاری نیست، بلکه بیانگر هزینه مخارج گذشته است که توسط دولت قرض گرفته شده اند (این تعاریف برای مازاد و تعادل بودجه نیز صادق است).
اغلب در ارزیابی رفتار سیاست مالی در جهت تحقق قید بودجه دولتی، استفاده از کسری اصلی به جای کسری کل روش مناسبتری است .دولتها احتیاج ندارند بودجه خود را همیشه به تعادل برسانند. مفهوم پایداری مالی، به توانایی دولت در پرداخت بدهی اشاره دارد.
توان پرداخت بدهی نیازمند آن است که دولت مازاد اصلی در قالب ارزش فعلی، ایجاد و حفظ کند که برابر یا بزرگتر از بدهی اولیه باشد. دولتی که هنگام اجتناب از قصور در پرداخت بدهی(جاری و آتی)، نتواند سیاستهای جاری خود را حفظ کند، یک دولت ورشکسته تلقی میشود.
بسیاری از کشورها بعد از بحران مالی جهانی، دچار بدهیهای انباشته، شده اند.
به طور کلی سیاست مالی زمانی ناپایدار است که نسبت بدهی به GDP افزایش بدون حد و مرز داشته باشد.
مسئله نگرانکننده این است که بدهیهای بدون حد و مرز، غیر قابل کنترل هستند و منجر به قصور در پرداخت بدهی، تورم فزاینده، انقباض سیاست مالی و… میگردند. كنترل بدهيِ دولت، از مسير سياست مالي ميگذرد و آن سياست مالي كه بتواند بدهي دولت را تأمين كند، سياست مالي پايدار خوانده ميشود.
پايداري سياست مالي، به معني توانايي دولت در بازپرداخت بدهي است.
سیاست مالی، زمانی ناپایدار است که رفتار دولت، منجر به نقض قید بودجه گردد. در نهایت، شرایط ایجادشده، دولت را مجبور به تغییر این حالت میکند و این تغییر اجباری در قالب یک بحران اقتصادی میباشد (به جای آنکه به صورت آهسته صورت گیرد).
به طور معمول، بحران، شامل انقباض شدید سیاست مالی، افت شدید تقاضای کل، واکنش بازارهای ارز خارجی، بازار سرمایه و قصور در پرداخت بدهی دولت میباشد. از آنجا که بحران مالی، غیر قابل پیشبینی است، ادامه دادن به یک سیاست ناپایدار منجر به افزایش نااطمینانی میگردد.
قصور در پرداخت بدهی، توانایی دولت برای قرضگیری در آینده را کاهش میدهد.
در نهایت، بحران به سیاستهای مضری مانند محدودیتهای گسترده تجاری، تورم حاد و تورم بالا بر روی سرمایه و… منجر میگردد . طبق تعریف، سیاست مالی ناپایدار نمیتواند به طور نامحدود ادامه یابد. این ایده توسط هربرت اشتین تحت عنوان ” قانون اشتیِن” مطرح شد: اگر مسئلهای نتواند ادامه یابد، متوقف خواهد شد.
بنابراین یک رهیافت معمول جهت ارزیابی پایداری مالی، معیار بدهی غیرفزاینده دولت است.یعنی میتوان مفهوم پایداری سیاست مالی را به معنای توانایی دولت در پرداخت بدهی دانست. توان پرداخت بدهی، نیازمند آن است که دولت مازاد اصلی در قالب ارزش فعلی، ایجاد و حفظ کند که برابر یا بزرگتر از بدهی اولیه باشد.
دولتی که هنگام اجتناب از قصور در پرداخت بدهی(جاری و آتی)، نتواند سیاستهای جاری خود را حفظ کند، یک دولت ورشکسته تلقی میشود.
اگر سیاست پولی و مالی منجر به ورشکستگی دولت گردد، آنگاه این سیاستها ناپایدار هستند و دولتها اغلب به منظور جلوگیری از ناتوانی در پرداخت بدهیهای آتی، این سیاستهای ناپایدار را تغییر میدهند.
بنابراین مفهوم پایداری مالی غالباً بر قصور در پرداخت بدهی متمرکز نشده است، بلکه نتایج تغییر سیاستها را نیز در بر میگیرد.
پس مفهوم پایداری مالی به صورت کلی دلالت بر عدم وجود بدهیهای دائمی و افزایشی دارد.
چهار عامل بر پایداری مالی تاثیر میگذارند: 1-نسبت تاریخیِ بدهی به GDP، 2-مازاد اصلی به عنوان نسبتی از GDP، 3-نرخ بهره حقیقی بر اوراق دولتی و 4-نرخ رشد GDP. در واقع اینها عواملی هستند که توانایی پرداخت بدهی را تعیین میکنند و از یکدیگر مستقل نیستند.
تمام این عوامل تنها میتوانند به صورت غیرمستقیم تحت تاثیر سیاستهای دولت قرار گیرند و به غیر از مازاد اصلی، همگی خارج از کنترل مستقیم دولت هستند.
پس، عامل اصلیِ تحت کنترلِ مستقیمِ دولت، نسبتِ مازاد اصلی به GDP است و در واقع ابزار اصلی دولت در رسیدن به توانایی پرداخت بدهی است.
مازاد اصلی میتواند از طریق تصمیم در مورد درآمد و مخارج اصلیِ دولت تغییر کند. نسبت تاریخی بدهی به GDP، از پیش تعیین شده است، نمیتواند تغییر کند و تابعی از نتایج گذشته بودجه دولت میباشد.
در حالتی که با افزایش این نسبت، مازاد اصلی نیز واکنش مثبت نشاندهد و افزایش یابد، آنگاه پایداری مالی را خواهیم داشت. نرخ رشد GDP در کوتاهمدت و میانمدت، به عوامل تعیین کننده سرمایهگذاری داخلی بستگی دارد، اما این نرخ در بلندمدت برونزا است و از طریق رشد جمعیت و پیشرفتهای تکنولوژیکی تعیین میگردد.
در ادامه، بدهی دولت و کسری بودجه را از دید مکاتب اقتصادی برررسی میکنیم:
کسری بودجه و مکاتب اقتصادی
بدهی دولت یکی از روشهای تامین کسری بودجه میباشد.
پویایهای بدهی، تحت تاثیر متغیرهای اقتصاد کلان، وضعیت اقتصاد، ساختار اقتصاد و سیاستهای مدیریت بدهی قرار دارد
. از آنجا که پویایهای کسری بودجه بر وضعیت مالی دولت تاثیرگذار است، توجه به شکلگیری درآمدها و مخارج دولت که منجر به کسری/مازاد بودجه و پویایهای بدهی میگردد، از اهمیت ویژهای برخوردار میباشد.
مکاتب فکری کینزین، نئوکلاسیک و ریکاردو، در زمینه ارتباط بین کسری بودجه و متغیرهای اقتصاد کلان نظرات مثبت و منفی مطرح کردهاند.
بر اساس مکتب نئوکلاسیک، بین کسری بودجه و متغیرهای اقتصاد کلان، ارتباط منفی وجود دارد. طبق استدلال آنها کسری بودجه منجر به نرخ بهره بالاتر میگردد و از این طریق، سرمایه گذاری و مخارج شخصی را کاهش و سطح تورم را افزایش میدهد که در نهایت از طریق اثر جانشینی جبری منجر به کاهش رشد اقتصادی میگردد.
زمانی که بخش دولتی توسعه یابد، تورم به دلیل افزایش تقاضای دولت برای منابع، افزایش مییابد و بخش خصوصی منقبض میگردد. بنابراین توسعه بخش دولتی، بخش خصوصی را خنثی میکند.
بر اساس مکتب کینزین بین کسری بودجه و متغیرهای اقتصاد کلان ارتباط مثبت وجود دارد. طبق استدلال آنها تغییر در کسری بودجه منجر به افزایش تقاضای کل، پس انداز و سرمایه گذاری خصوصی در یک نرخ بهره بخصوص میگردد.
طبق تئوری جذب کینزین، کسری بودجه منجر به جذب داخلی، افزایش واردات و کسری حساب جاری میگردد. این امر منجر به افزایش کسری بودجه، افزایش نرخ بهره، ورود سرمایه، افزایش نرخ ارز و تعادل حساب جاری میگردد.
بسیاری از کینزین ها اینگونه استدلال میکنند که کسری بودجه به طور کامل سرمایه گذاری بخش خصوصی را خنثی نمیکند زیرا افزایش تقاضای کل، سودآوری سرمایه گذاری خصوصی را افزایش میدهد و از اینرو منجر به سطح سرمایه گذاری بالاتر در نرخ بهره موردنظر میگردد.
مکتب دیگر، مکتب ریکاردین است که رهیافت آنها به عنوان “اصل بارو-ریکاردو” شناخته میشود.
بر اساس این مکتب، کسری بودجه دولت بر سطح تقاضا در یک اقتصاد اثر نمیگذارد و بنابراین اهمیتی ندارد. زیرا افزایش کسری بودجه دولت به معنای افزایش در مالیاتهای آتی میباشد، یعنی مالیات اندک در دوره جاری از طریق مالیات بیشتر در دوره آتی جبران میشود.
بنابراین برابری ریکاردو این موضوع را مطرح میکند که تلاش دولت در جهت اثرگذاری بر تقاضا از طریق سیاست مالی، بی فایده است.
در این بخش، اثرات کسری بودجه بر اقتصاد ایران را بررسی میکنیم:
اثرات کسری بودجه بر اقتصاد ایران
وجود یک سیاست مالی سالم برای تثبیت اقتصاد کلان و رشد پایدار، ضروری و اجباری میباشد.
میزان کسری بودجه و روشهای تامین مالی آن، محدودیت مالی یک کشور در بلندمدت را نشان میدهند. اینکه اقتصاد چگونه به سیاست مالی واکنش نشان میدهد به این امر بستگی دارد که آیا اقتصاد در وضعیت اشتغال کامل است یا پایینتر از آن قرار دارد.
زمانی که منابع اقتصاد، کمتر از حد لازم مورد استفاده قرار گیرند، تشویق مالی میتواند سرمایه گذاری را افزایش دهد. اما زمانی که اقتصاد نزدیک به اشتغال کامل فعالیت میکند، افزایش بدهی عمومی ممکن است در نهایت سرمایه گذاری را کاهش دهد.
بنابراین در استفاده از سیاست مالی به منظور تثبیت کوتاهمدت و یا به منظور رشد بلندمدت تناقض وجود دارد.
معیارهای مرسوم جهت ارزیابی انقباضی یا انبساطی بودن سیاست مالی، تغییرات نرخ مالیات بر درآمد و تغییرات مخارج دولت است.
اما در کشور ایران ارزیابی سیاست مالی به لحاظ دسترسی دولت به درآمد نفت خام و منابع حساب ذخیره ارزی، تنها با استفاده از معیارهای نرخ رشد اسمی و واقعی و نسبت درآمدها و مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی در سالهای متوالی کافی نیست.
تأمین مالی بخش قابل ملاحظه ای از مصارف بودجه، از طریق درآمدهای ارزی حاصل از صدور نفت و موجودی حساب ذخیره ارزی صورت میگیرد. الزامِ بانک مرکزی به تامین منابع ریالی بودجه، این بانک را ناگزیر از مداخله در بازار به منظور تسویه بازار به نرخ شناور مدیریت شده ارز می نماید.
هر میزان خرید ارز توسط بانک مرکزی، افزایش پایه پولی و نقدینگی متعاقب آن را به دنبال دارد.
در واقع اتکای بودجه دولت به درآمد نفت و منابع حساب ذخیره ارزی، از مجرای خریدهای ارزی بانک مرکزی، خود را به سیاست پولی تحمیل میکند.
بنابراین در شرایطی که نرخهای مالیاتی در چند سال اخیر تغییرات محسوسی نداشته اند، بر حسب تعقیب روند درآمدهای مالیاتی و یا مخارج دولت، سیاست مالی ممکن است انقباضی یا انبساطی ارزیابی شود. لیکن در نهایت سهم درآمدهای با منشأ ارزی در بودجه است که قضاوت درستی در مورد انبساطی یا انقباضی بودن بودجه دولت ایران بدست میدهد.
عدم کنترل و ساماندهی صحیح هزینهها و درآمدهای دولت منجر به ایجاد کسری بودجه میگردد و تامین آن، معمولا از طریق استقراض داخلی و یا خارجی انجام میشود. تامین کسری بودجه از طریق استقراض از نظام بانکی به معنای افزایش نقدینگی و به دنبال آن افزایش تورم خواهد بود.
در اقتصاد ایران، عمدهترین روش تامین کسری بودجه، استقراض از نظام بانکی است. روی آوردن دولت به چاپ و انتشار اوراق بهادار(اسقراض داخلی) به معنای افزایش تقاضای دولت برای اعتبارات است که اولین تاثیر آن در بازار پولی، افزایش نرخ بهره و به دنبال آن، کاهش سرمایه گذاری بخش خصوصی میباشد.
اما کاهش سرمایهگذاری در اقتصاد ایران به دلیل استقراض دولت از بانکها و کاهش قدرت استقراض بانکها به بخش خصوصی جهت سرمایه گذاری میباشد. روند نرخ بهره در اقتصاد ایران حالت دستوری دارد.
بنابراین همانطور که مطرح شد، وجود کسری بودجه در اقتصاد ایران منجر به بیثباتی اقتصاد گردیده است و اگر انباشت آن، در طی زمان تثبیت نشود، ورشکستگی دولت را در پی خواهیم داشت. بنابراین تثبیت وضعیت بودجه دولت و یا به عبارتی تحقق پایداری مالی امری ضروری است.
حساسيت دولتهاي نفتي به بدهي و اهتمام آنها به ايجاد سياست مالي پايدار، چندان نيست.
در اين گونه دولتها، از يكسو وابستگي هزينه هاي دولت به درآمد مالياتي اندك است و از سوي ديگر سطح هزينههاي دولت رابطه نامتقارني با درآمدهاي نفتي دارد.
یعنی با افزايش بهاي نفت، هزينههاي دولت افزايش مييابد، ولي با كاهش بهاي نفت، هزينه هاي دولت كمتر نميشود، چون هم جامعه به هزينههاي سنگين دولت عادت كرده اند و هم بهره وري كاهش يافتهاست.
به عبارت دیگر، هزينههاي دولت ارتباط چنداني با درآمد آن ندارد. در نتيجه، كاهش بدهي دولت، يك پديده تصادفي است كه با افزايش قيمت نفت ممكن است حاصل شود.
در شرايط فعلي، شانس رخداد اين پديده، به دليل تحريمهاي نفتي، تا حدود زيادي تقليل يافته است و دولت ايران بايد به جاي تكيه به متغيّري برونزا و تصادفي، سياست مالي را پايدار كرده و آن را با استقلال بیشتری نسبت به نفت تنظیم کند.
مالیه عمومی در اقتصاد ایران در حالتی که دولت از درآمدهای نفتی و انتشار پول بهره نگیرد، به شدت ناپایدار میباشد و میزان تعدیل لازم جهت برقراری پایداری مالی بسیار بالاتر از ظرفیت اقتصاد ایران و غیر قابل وصول است.
با لحاظ درآمدهای جایگزین در بودجه دولت، تعدیل مورد نیاز جهت برقراری پایداری مالی به شدت کاهش مییابد و این نشاندهنده وابستگی شدید بودجه دولت به درآمدهای نفتی و استقراض از بانک مرکزی میباشد.
این وابستگی منجر به آسیب پذیری اقتصاد ایران در مواجه با شوک های اقتصادی(مانند کاهش قیمت نفت و تحریمهای اقتصادی) میباشد.
در اقتصاد ایران با توجه به مشکل تحریم اقتصادی و سخت بودن استقراض خارجی، دولت برای جبران کسری بودجه، ساده ترین راه، یعنی برداشت از صندوق ذخیره ارزی را انتخاب میکند.
تبدیل این دلارها به ریال منجر به افزایش نقدینگی میگردد که این امر به نوبه خود با تاثیر بر روند عرضه و تقاضا منجر به تورم میشود.
استفاده از منابع نفتی توسط دولت و همچنین انتشار پول بدون پشتوانه مالی توسط بانک مرکزی از عوامل دیگر تورم در اقتصاد ایران میباشد که ناشی از کسری بودجه دولت است.
در آخر، پیشنهادات و راهکارها برای هموار کردن موضوع کسری بودجه را مطرح میکنیم:
پیشنهادات
با توجه به مباحث مطرح شده، پیشنهادات زیر مطرح میگردد:
به منظور برقرای پایداری سیاست مالی در اقتصاد ایران میبایست تعدیلاتی در مالیاتها/مخارج دولت صورت گیرد.
اگر چه استفاده از سیاست پولی و درآمدهای نفتی در تامین مالی بودجه دولت، منجر به کاهش تعدیل مالیاتی لازم جهت تثبیت بدهی دولت میگردد.
اما از طرف دیگر اتکای درصد بالایی از بودجه کشور به درآمدهای نفتی، تا کنون زمینه ساز رشد بخش عمومی، اعمال سیاستهای انبساطی، بروز بیماری هلندی و افزایش سطح عمومی قیمتها شده است.
تداوم این روند در سالهای گذشته آن را به یک مشکل مزمن و ساختاری تبدیل نموده است.
کاهش وابستگی بودجه عمومی به نفت و افزایش سهم مالیات در آن امری اجتناب ناپذیر است.
توصیه میشود که دولت ایران از طریق مهیا کردن بستر مناسب جهت افزایش ظرفیت تولیدی اقتصاد در بلندمدت، پایه مالیاتی لازم جهت تغییر ساختار اقتصاد از یک اقتصاد نفتی را به یک اقتصاد بر پایه مالیات فراهم سازد. زیرا این افزایش در پایه مالیاتی منجر به حذف تدریجی درآمدهای نفتی و سیاست پولی در بودجه دولت میگردد که اقتصاد مقاوتی را افزایش و بنابراین نوسانات بودجه دولت و ناپایداری مالی را کاهش میدهد.
افزایش پایه مالیاتی میتواند از طریق کنترل هزینه های غیر ضروری، بازنگری در ساختار دستگاه های دولتی، اجرایی نمودن سیاستهای مندرج در برنامه های توسعه، ساماندهی طرحها و پروژه های سرمایهگذاری دولت و انتخاب راهکارهای مشارکتی بخش عمومی و خصوصی محقق گردد.
نویسنده: مهسا فتحعلی زاده